В Міністерстві житлово-комунального господарства підготовлені зміни в Загальнодержавну програму реформування ЖКГ, прийняту в 2004 році у формі Закону України. Своїми враженнями про цей документ з нами поділився фахівець в цій сфері, Народний депутат України V скликання Олексій КУЧЕРЕНКО.
- Олексій Юрійович, новий міністерський документ – далеко не перша спроба реорганізувати житлово-комунальне господарство України?
- Безумовно. Ще в 1995 році Верховною Радою України була прийнята Концепція розвитку житлово-комунального господарства. Трохи пізніше, літом 1995 року - Концепція державної житлової політики. На базі цих двох документів в 1999 році побачила світ Програма проведення житлово-комунальної реформи на 1999-2001 років. До ухвалення в 2004 році Закону про програму реформування ЖКГ з'явилися цілий ряд документів, в тому або іншому ступені присвячених питанням реформування галузі. Серед них слід зазначити дві ухвали Кабінету Міністрів, два Укази Президента України, одне розпорядження Президента України, одне – Держкомітету по питаннях житлово-комунального господарства.
Так що формально процес реформування галузі почався ще 12 років тому. І у разі його нормальної організації можна було б вже давно мати абсолютно інший стан житлово-комунальної сфери, ніж те, що спостерігається сьогодні. Вже один цей факт повинен був би примусити владу пильніше придивитися до того, що містить в собі програма реформування на 2004-2010 рр., і розміркувати над тим, чому заплановані в ній і в попередніх програмах заходи виявилися не в змозі змінити ситуацію в кращу сторону.
Будь-яке системне рішення передбачає спочатку аналіз ситуації, а потім синтез. На жаль, я такого аналізу в новому документі, - так само як і в попередніх, - від розробників не побачив. І тому сміливо можу затверджувати: таким же буде і результат, якщо дійсно не проаналізувати корінні причини, за яких заговорений процес реформування ЖКГ.
- Неодноразово доводилося чути, що люди вже давно переконалися в тому, що наше горезвісне ЖКГ ще можна реанімувати.
- Так, на жаль, словосполучення «реформа ЖКГ» дійсно сприймається українським суспільством скептично. Але це цілком зрозуміло - оскільки те, що відбувається у сфері житлово-комунальних послуг сьогодні, навряд чи співвідноситься із словом «реформа». Незрозумілий населенню процес обмежується лише стихійними нововведніямі в тарифній політиці. Ціни на житлово-комунальні послуги то підвищують, то знижують, то оголошують мораторії на їх підвищення. А розібратися, що насправді відбувається з тарифами на воду, тепло, газ і електроенергію, хто має рацію і хто винен в тому, що хаотичне підвищення/пониження тарифів ніяк не відповідає якісті послуг і навіть з їх наявності, не в змозі навіть кваліфіковані споживачи. Що вже говорити про населення в цілому. Ця невизначеність у сфері тарифоутворення породжує масу непрогнозованих рішень, що негативно впливають на стан і розвиток житлово-комунальної інфраструктури.
Реформування ЖКГ – це, в першу чергу, соціально-політичний, а не адміністративний процес. І тому які б нормативні акти, програми, методики не були написані, їх доля буде сумною, якщо в цей процес не включаться споживачі, тобто десятки мільйонів наших громадян. Їх необхідно зробити бізнес-партнерамі. А для цього з ними потрібно працювати, їх потрібно освічувати, переконувати, давати можливість вибору. Поки житлово-комунальний комплекс в особі його керівництва відноситиметься до населення за принципом «а куди вони подінуться», до того часу ситуація з ЖКГ знаходитиметься в стані «холодної війни».
- Окрім плутанини з тарифами, є ще і плутанина в управлінській моделі, чи не так?
- Поза сумнівом. Ще один видимий елемент так званих «реформ» в ЖКГ – безперервна реорганізація органу управління в цій сфері. За останні три роки він встиг проіснувати і у формі держкомітету, і у складі Міністерства будівництва, архітектури і ЖКГ, тепер же ця структура перебуває в статусі окремого профільного міністерства. Але зрозуміти, з чим були пов'язані подібні пертурбації, дуже складно. Немає сумнівів лише в тому, що такі перетворення украй негативно відбилися на управлінні галуззю і на реалізації стратегічних завдань, тому що за цей час распорошені фінансові кошти і розосереджена відповідальність чиновників за ситуацію в житлово-комунальній сфері.
Не хотілося б ускладнювати працівникам знов створеного міністерства і без того нелегке завдання, проте приведу цікавий факт: лише у таких країнах, як Білорусь і Тринідад і Тобаго нам вдалося знайти таку структуру, як Міністерство житлово-комунального господарства. У схожих на нас країнах житловою політикою займаються в контексті регіональної, інфраструктурної, транспортної проблематики масштабніші державні органи. Тому вважаю створення на базі старого двох нових міністерств нічим іншим, як апаратним ходом по обгрунтуванню цілого ряду номенклатурних посад: віце-прем'єр, міністр, перший заступник міністра і т.д. Це свідчить про широту розмаху нинішнього Кабміну, який часто діє за принципом: «для хорошої людини не проблема створити хорошу посаду».
В результаті, сприйняття суспільством реформ у сфері ЖКГ обмежується перерахованими вище чинниками. При цьому якісних змін в позитивну сторону в стані житлово-комунальної сфери не спостерігається, не дивлячись на те, що реформування ЖКГ має дуже давню історію. Думаю, що і підготовлені в МінЖКГ зміни теж не принесуть позитивних результатів.
- І в чому ж, на Ваш погляд, головні прорахунки цього документа?
- Перш за все, тут мову потрібно вести про методологічні помилки в самій програмі, що діє. Завдання, термін рішення яких визначений 2011 роком, зовсім не нові і формулювалися в нормативних документах високого рівня, починаючи з 1995 року. Але ці завдання не містять найважливіших моментів, критичних для функціонування ЖКГ. Не визначені механізми, що гарантують ефективне управління підприємствами галузі. Немає чіткого бачення, як позбавитися від збитковості підприємств, як привернути інвестиції в галузь, як поліпшити технічний стан інфраструктури. А оскільки запропоновані доповнення лягають в русло програми, що діє, то знову є видимими ті ж «граблі».
І основне – навіть якщо припустити, що загальними зусиллями буде знайдена позитивна відповідь на питання «що робити», то абсолютно незрозумілим залишається питання: як робити, які є для цього реальні механізми. Світовий досвід свідчить, що будь-яку політику реформ потрібно проводити по методу «батога і пряника». Пряник у вигляді бюджетних субвенцій (на жаль, традиційно і що бездарно проїдаються корумпованими чиновниками) є. Батога, даруйте, не бачу. Катастрофічний стан інфраструктури – як житлово-комунальної, так і транспортної, енергетичної, - і відсутність повного контролю і з боку громади, і з боку центральної влади за тотальним розкраданням комунальних земель і комунального майна (а це відбувається сьогодні по всій Україні!) – ланки одного ланцюга. Місцеві бюджети, на яких «висить» утримання, експлуатація систем ЖКГ не мають інших джерел наповнення бюджетів. Тому вже сьогодні потрібно думати, яким чином примусити нових ушлих господарів «золотих» земельних ділянок і інших об'єктів комунальної власності заплатити до бюджету їх реальну вартість. Відмітьте, я не говорю про повернення цього добра назад, оскільки це, на мій погляд, вже неможливо. Адже це все - «вкрадено згідно із законом».
- Невже дійсно така погана програма і в ній немає нічого позитивного?
- Це не зовсім так. Багато завдань, поставлених в ній, безумовно, заслуговують уваги. Разом з тим, при існуючій системі державного регулювання на ринку житлово-комунальних послуг більшість з них так і залишаться порожньою декларацією.
Адже мова повинна йти, перш за все, про державне регулювання природних монополій і тарифну політику, недосконалість яких на сьогодні є головним гальмом для розвитку галузі. Але в програмі це практично не представлено. У ній немає відповіді на головне питання: як здійснюватиметься перехід до нової моделі управління житловим фондом, і по яких принципах формуватиметься житлова політика. І все це, не дивлячись на те, що такі завдання неодноразово ставилися до порядку денного і Президентом, і урядами України, починаючи з 1995 року. І ще в 1997 році були чітко сформульовані такі завдання: створення органу для здійснення нормативного і методичного забезпечення державного регулювання у сфері житлово-комунальних послуг, а також регулювання діяльності окремих об'єктів в цій сфері; відділення у великих містах діяльності по виробництву теплової енергії від діяльності, пов'язаної з її транспортуванням, формування конкурентних відносин при виробництві тепла, створення системи регулювання і контролю за діяльністю відповідних підприємств із залученням органів місцевого самоврядування, громадських організацій, населення; впровадження ефективних механізмів формування тарифів, розрахунок витрат за поданням послуг тепло-, водопостачання, водовідведення і очищення стічних вод, встановлення економічно і технічно обгрунтованих нормативів втрат тепла, води і газу. Чи вирішена повністю хоч одне з цих завдань? Ні.
А далі – більше. Поставлене в 1999 році завдання удосконалення системи управління у сфері житлово-комунального господарства, забезпечення державного регулювання і контролю в питаннях використання і утримання житлового фонду, об'єктів комунального призначення лише посилилася. Не знайшли віддзеркалення в програмі реформ і питання удосконалення тарифної політики на ринку житлово-комунальних послуг. Адже в умовах, коли тарифи не відповідають їх економічній природі, не можна вести мову про ефективне комплексне управління підприємствами ЖКГ, яке, зрештою, покликане забезпечити нашим громадянам надійність і якість житлово-комунального обслуговування.
- Тобто, Ви вважаєте, що в міністерських пропозиціях ніяк не врахований негативний досвід?
- Абсолютно вірно. На жаль, не відбулося ніякого коректування, що враховує нежиттєздатність багатьох декларацій. Більш того, в програмі упущені також найважливіші питання реформування власності і форм господарювання в житлово-комунальному господарстві, з чим передбачалося визначитися ще в 1997 році: чи готові ми передавати до приватних рук компанії в сфері тепло- і водозабезпечення, або вони як і раніше можуть залишатися переважно в комунальній власності? Якщо готові, то незрозуміло, на яких умовах, і яким критеріям повинні задовольняти компанія - майбутній власник підприємства ЖКГ? Які форми управління підприємствами житлово-комунальної сфери держава вважає переважними на середньо- і довгострокову перспективу: оренду, концесію, передачу в управління, управління органами місцевого самоврядування? На всі ці питання програма реформування не містить відповідей. Нечітко визначені принципи надання державної підтримки підприємствам галузі, зокрема - ОСББ. Не визначено, які проекти передбачається підтримувати в найближчому майбутньому, які принципи і критерії відбору проектів для надання ним бюджетного фінансування і т.п.
- Виконання будь-якої подібної програми вимагає окрім змістовної сторони матеріального забезпечення. Як йдуть справи з цією стороною документа?
- Найбільш об'ємним розділом програми є «Фінансове забезпечення». Дійсно, без фінансування реалізувати завдання, сформульовані в програмі, неможливо. Та й з практики відомо, що відсутність чітко позначених джерел фінансування зводить «нанівець» багато прекрасних починів. З іншого боку, не всі положення, викладені в цьому розділі можна підтримати. Наприклад, з ряду причин із загальнодержавної точки зору вельми сумнівною є ідея розробників проекту створити спеціалізовану державну установу для кредитування проектів в житлово-комунальній сфері. Наукова громадськість давно вже пропонує створити Національний банк розвитку, основним призначенням якого повинне стати фінансування інвестиційних проектів, що мають найвищий пріоритет для держави, забезпечуючи для реалізації цих проектів найбільш сприятливі умови (низька кредитна ставка, триваліший період повернення запозичень і т.д.). Ідея здорова, але для її втілення необхідні серйозні інституційні перетворення, розробка методичної і нормативної бази. Разом з тим, створювати такі банківські установи для кожної сфери господарювання, яка потребує пільгових умов кредитування (енергетика, ЖКГ, охорона здоров’я, інновації і т.д.) не розумно, оскільки це приведе до распорошиванію державних коштів і значно понизить якість роботи таких установ. Не відсутність потенційних джерел кредитування інвестиційних проектів перешкоджає залученню фінансування для реалізації інфраструктурних проектів у сфері ЖКГ. Притік коштів, перш за все, гальмується тарифною політикою, що існує нині, а також відсутністю реальної ринкової оцінки основних фондів підприємств і неефективним управлінням ними. Саме на цих напрямах повинна бути сконцентрована основна увага органу управління ЖКГ при реалізації програми реформування.
- На жаль, в рамках однієї публікації, нам навряд чи вдасться розглянути всі аспекти документа, що пропонується. Що, на Ваш, погляд, ще слід було б відзначити?
- Є ще один важливий момент, що вимагає пильної уваги з боку влади: організація контролю за виконанням завдань, що мають довгостроковий характер.
По-перше, такий контроль має на увазі негайну розробку системи об'єктивних критеріїв реалізації програми реформування, а по-друге, в чому я переконаний, державна підтримка реформування повинна прямувати в ті регіони, де реально відбуваються процеси реорганізації галузі. Принцип пропорційної зрівнялівки, що діє нині, тут не тільки неефективний, але і украй небезпечний.
За відсутності такого контролю написання подібних програм не більш, ніж марна трата часу. Адже всі затверджені до цього моменту програми реформування ЖКГ, які з'являються в середньому раз на два роки, містять багато правильних і корисних з погляду розвитку галузі і забезпечення інтересів споживачів положень, хоч і грішать відсутністю системного погляду на реформування галузі. Але заплановані в них заходи, які, безумовно, вимагають уваги держави, в основному, так і залишилися на папері. Саме тому багато чинників, що обумовлюють необхідність реформування галузі, залишилися актуальними і на сьогоднішній день. Проведений аналіз дозволяє стверджувати, що чергові зміни в загальнодержавну програму реформування ЖКГ, по суті нічого не міняють в програмі, що вже діє, і вимагають корінного перегляду. Ця робота повинна базуватися на розумінні проблем, що існують в галузі, і наявності консенсусу в суспільстві щодо моделі функціонування ринку житлово-комунальних послуг.
- Давайте коротко підсумуємо нашу бесіду.
- Розмитість завдань, які планується реалізувати в процесі реформування, і відсутність чіткого бачення того, як і на яких принципах повинна функціонувати галузь, породжує уривчасті і не пов'язані один з одним заходи щодо реалізації програми, викладені в додатках до неї. Враховуючи ту обставину, що реформування житлово-комунальної сфери продовжується 12 років, а цілі і завдання практично не зазнали змін, тобто процес стоїть на місці, при перегляді програми реформ необхідно дуже уважно підійти до формування результатів реформування і критеріїв оцінки досягнення цих результатів.
Чи врахували це розробники змін до програми реформ? На наш погляд, ні.
- А у Вас є свій план подолати цю начебто безвихідь?
- Спершу обіцяю вам у разі входження до складу наступного парламенту ініціювати створення робочої групи по аналізу ефективності бюджетного фінансування зразка 2007 року. Я переконаний, що ми знайдемо там немало цікавого. Проте якщо говорити про стратегічні речі, то пропоновану зараз пропорцію фінансування ЖКГ (90% держбюджет, а 10% - місцеві бюджети), потрібно радикально змінити: 1 гривна бюджетних інвестицій повинне стимулювати залучення 5 - 7 гривень приватних інвестицій.
Як це зробити? Не потрібно винаходити велосипед, світ це все проходив. Необхідно задіювати відповідні форми у вигляді інвестиційних фондів, компаній, банків – ось це і є предмет професійної розмови. Проте без жорсткої політики, стимулюючої ефективного власника (включаючи санацію, банкрутства і інші непопулярні заходи), без фінансового оздоровлення галузі, без реструктуризації боргів, без проведення ринкової оцінки основних фондів, реструктуризації самих підприємств для відділення непрофільних активів, а також рішення цілого ряду інших завдань, - інвестиції самі собою в ЖКГ не прийдуть.
Все це добре відомо по виведенню з кризи металургійних, вугільних підприємств – тут діють ті ж закони, звичайно ж, за умови проведення об'єктивної тарифної політики, про яку багато мовиться, але нічого не робиться.
Оскільки нове міністерство не порахувало потрібним привернути нас, профільні комітети Верховної Ради до розробки програми реформ у сфері ЖКГ, ми підійшли до рішення цієї задачі декілька по-іншому. Ми спробували на концептуальному рівні розібратися з ключовими проблемами, які повинні лягти в основу реформування галузі, – системою державного регулювання природних монополій на ринку ЖКГ і суміжних ринках і тарифною політикою.
Робочою групою, створеною при Секретаріаті Президента України весною цього року, яку очолили перший заст. Глави Секретариата А.В. Шлапак і А. Ю. Кучеренко, підготовлена і передана на розгляд РНБО України Концепція регулювання суб'єктів природних монополій і що діють на суміжних ринках. Крім того, розглянута і приведена у відповідність з названим проектом Концепція ціноутворення у сфері житлово-комунальних послуг, яка ще в початку року була зареєстрована у Верховній Раді України. Вона неодноразово розглядалася на різних рівнях (комітети Верховної Ради, Урядовий Комітет, суспільні слухання), пройшла широке обговорення в регіонах, але так і не була винесена в сесійний зал і не була врахована в діяльності уряду у сфері тарифоутворення. На жаль, ці ключові для розвитку житлово-комунальної сфери документи не знайшли свого віддзеркалення в змінах до Програми реформування ЖКХ, не дивлячись на те, що представники профільного Міністерства притягувалися до участі в Робочій групі і своєчасно отримували всі підготовлені в процесі її роботи документи. Але це, на мій погляд, окрема тема для наступної публікації.
